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生态环境损害赔偿金怎么管?基金会管理优势探讨

王银胜 王琳熠
2021年05月25日09:00 | 来源:人民法院报
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原标题:生态环境损害赔偿金怎么管?基金会管理优势探讨
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  生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,环境审判工作也逐渐开始适用恢复性司法理念与预防原则,民法典更是从实体法层面确定了生态环境损害赔偿的法律制度。但生态环境损害赔偿金如何管理使用,始终是环境民事公益诉讼的难点、堵点。由运作规范、资源丰富的全国性基金会管理使用,为高效管理生态环境损害赔偿金提供了有效路径。

  今年4月15日,由中国环境记协和中华环境保护基金会共同主办的健全环境民事公益诉讼生态环境损害赔偿金管理使用机制座谈会在北京举行。与会代表围绕这一主题座谈讨论,共同为探索完善环境民事公益诉讼生态损害赔偿法律制度建言献策。

  赔偿金何去何从 各地均在探索亟待破解

  近年来,针对环境违法问题,各地综合运用行政、刑事、民事等手段,给生态环境破坏者戴上“紧箍咒”。

  在浙江省宁波市中级人民法院审理的一起刑事附带民事公益诉讼案件中,被告人章某未取得采矿许可证,在某村河道采挖砂石并售卖。宁波中院经审理认为,章某的行为导致国家矿产资源损失,致使防洪工程堤防抗滑稳定安全系数下降,影响河道行洪能力,损害社会公共利益,不仅要承担刑事责任,还因已损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险,要承担修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

  同样,在宁波市鄞州区人民法院审理的5起非法采矿案件中,被告人被判令在承担刑事责任的同时还需承担受损山体生态环境恢复治理费用及生态环境恢复治理方案编制费用共计800万余元。

  “环境民事公益诉讼正在稳步发展,生态环境损害赔偿资金的管理和使用也受到了广泛关注。”中国环境记协副秘书长白志军说道。

  但对于如何管理和使用生态环境损害赔偿金,各地做法不一。无锡、南京、贵阳等法院不断探索,有的交给政府财政,有的交给环保部门,有的由法院、检察院管理,有的则由地方政法委统筹管理。不同做法均有可取之处,但流程审批太复杂、开支监管不到位等弊端,也因赔偿金归属不同,逐渐显现。

  “公益诉讼的目的是为了保障社会公共利益,而资金闲置是最糟糕的情况。”南京环境资源法庭庭长陈迎表示。

  党的十九届五中全会就“十四五”生态文明建设和生态环境保护的主要目标、总体要求、重点任务作出决策部署,环境审判工作也进入了深水区,不再是早期论证的“谁有资格提起环境公益诉讼”“如何设置环境公益诉讼程序”等问题,而是到了如何让生态环境破坏者承担社会责任,切实有效发挥公益诉讼机制效益的阶段。

  环境民事公益诉讼的最终目的在于生态环境的修复,落脚点应回归环境本身。其目的能否得到真正实现,在某种意义上决定了环境民事公益诉讼能不能走下去,能不能走长远。

  交给信赖的人 基金会参与管理的有益探索

  环境治理是一项系统工程,随着环境诉讼类型的不断丰富,生态环境修复对生态环境损害赔偿金真正回归社会公益和环境使用提出了更高的要求。近日,北京市第四中级人民法院在一起环境民事公益诉讼中,作出了有益探索。

  2019年5月,北京四中院立案受理了中华环保联合会诉中国石油化工股份有限公司北京燕山分公司环境污染责任纠纷环境民事公益诉讼一案。被告在明知市场正常处置价格的情况下,仍以明显不合理低价将危险废物交由他人处置,客观上纵容和促使了非法处置的行为,损害了环境公共利益。

  2020年12月,原、被告双方自愿达成调解协议。被告积极履行社会责任,将共计225.3472万元生态环境损害赔偿金支付给环境公益诉讼基金管理人中华环境保护基金会进行管理使用,专项用于生态环境保护、修复、治理,防治生态破坏和环境污染。中华环境保护基金会制定并执行生态环境损害赔偿金管理使用办法,自收到款项之日起两年内完成管理使用,同时接受法院及原、被告双方对生态环境损害赔偿金管理使用的监督,定期进行情况报告。

  北京四中院民庭庭长马军坦言:“这一做法不仅能发挥生态环境赔偿金专项使用的优势,更是引入了第三方管理,使赔偿金更具社会公开性,同时,在法院主持下制定的规则能更好地将资金统一纳入公信力较强的监督平台。”

  据了解,北京四中院建议生态环境损害赔偿金由中华环境保护基金会统一管理,并建立相应管理制度,是环境民事公益诉讼领域的全国首例。

  “中华环境保护基金会目前已成立了由学者、法官、律师、环境科技专家组成的基金管理委员会,并制定了基金管理办法。当然,这一切还刚刚开始,仍有一些问题亟待探讨。”中华环境保护基金会副秘书长王振刚说。

  科学论证建章立制 深入研讨确保良好开端

  科学论证,建章立制,是推广环境民事公益诉讼生态环境损害赔偿金管理使用机制的重要环节。

  “做环境公益诉讼,要有起码的道德心,不能有任何私欲。”座谈会上,中华环境保护基金会理事长徐光的一句话,给与会人员留下了深刻的印象。

  2014年以来,中华环境保护基金会以环境民事公益诉讼为起点,在环境法治领域开展了一系列工作,2017年启动了中国环境法治公益平台项目,致力建设优良的中国环境法治民间生态圈,先后资助26家社会组织共计480万元,并提供培训和专家指导,极大提高社会组织在当地开展环境法律相关活动的能力。

  中华全国律师协会环境资源与能源法专业委员会主任周塞军在得知法院建议将赔偿金交由基金会管理的大胆尝试后,表示充分肯定,认为该案起到了很好的示范作用,同时他认为由第三方监管,其制度建设应更为严格。若中华环境保护基金会能建立健全监督机制,切实管理好资金,这对敢于发声、视为己任的公益组织是莫大的鼓舞,也将对公民参与生态环境保护形成有力助推。

  最高人民法院《中国应用法学》编辑部主任、中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会副主任韩德强表示,明确赔偿金的管理使用依据是首要任务。参照土壤污染防治法第七十一条规定,赔偿资金可直接交给相关基金会进行管理使用。因此,从合法性角度看,中华环境保护基金会在赔偿金管理的主体资格上有得天独厚的优势。下一步,如何制度化、规范化赔偿金管理使用机制,并作为典范,形成可复制、可推广的模式,需要加大研究力度。

  国家生态环境保护专家委员会委员,天津大学法学院院长孙佑海认为,生态环境损害赔偿金具有公共性、公益性、救济性、专用性,将其交给基金会管理使用是一种改革探索,一定要建章立制,对使用主体、管理主体、监督主体、信息公开等方面加以规制,使这笔钱取之于生态环境损害,用之于生态环境保护。

  这次座谈会的召开,不仅为人民法院环境审判工作提供了新思路,也为环境民事公益诉讼制度的全面实施以及环境效益、经济效益、社会效益的有机统一探出了新路径。

  观察思考

  根据人民法院的审判实践和环境损害修复的实际需要,与会人员建议生态环境损害赔偿金由公益性基金会管理的优势主要表现在四方面。

  赔偿金支取更灵活了。基金会在其中起到了环境专项资金蓄水池和供水池的作用,从基金会中支取赔偿金较为灵活便利,既减轻了人民法院作为管理人时的事务性负担,也避免了行政机关作为管理人时相对复杂的审批流程。

  赔偿金管理更科学了。基金会在主体上不同于人民法院或政府部门,它可以吸纳社会各界专家学者的意见,集聚社会组织环保人士的热情,并以委员会的形式进行管理,使其运作更加合理。

  赔偿金使用更专业了。基金会内设专门财务人员和专门管理人员,他们能根据不同的情况制定不同的使用方案,且出于第三方机构的监督职责和环保公益的使命感,能够督促这笔钱专款专用,用对用实。

  赔偿金流向更公开了。基金会是非营利性组织,运行在社会公众的监督之下,每一笔经费的流向都可以被公众所知悉,以确保赔偿金公开、透明、有针对性地用于生态环境修复工作中。

(责编:吴楠、马昌)

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